Алена Аукенова, редактор сайта , специально для Gazeta.kz

10 декабря - День защиты прав человека. Наш сайт неоднократно размещал публикации на правовые темы. Сегодняшний разговор посвящен правам СМИ и журналистов.

Искренне надеемся, что информация, которой с нами делится Гульмира Кужукеева, юрист Представительства Internews Network в Казахстане будет интересна не только юристам и специалистам в сфере медиа, но и широкому кругу читателей.

- Проводимая в Казахстане административная реформа направлена, в том числе, и на то, чтобы деятельность государственных органов и должностных лиц была прозрачной и гласной. Какими путями и методами идет обеспечение доступа населения РК к информации? Если есть какие-то препятствия, то в чем они выражаются?

В последнее время государством большое внимание уделяется вопросам развития информационного общества в стране, информационной инфраструктуры Республики Казахстан, в связи с чем разрабатываются государственные программы, реформируется законодательство.

Одним из стимулов таких активных действий со стороны правительства, на мой взгляд, является желание Казахстана не отставать от международного сообщества, войти в число 50 наиболее конкурентоспособных стран мира, которые уже далеко ушли в плане информационных технологий. В Окинавской Хартии глобального информационного общества от 22 июля 2000 года подчеркивается, что для перехода к информационному обществу необходимо "активное использование информационных технологий в государственном секторе и содействие предоставлению в режиме реального времени услуг, необходимых для повышения уровня доступности власти для всех граждан".

Поэтому Правительством РК были разработаны Программа снижения информационного неравенства в Республике Казахстан на 2007-2009 годы и Программа развития "электронного правительства" Республики Казахстан на 2008-2010 годы, которые нацелены в том числе на то, чтобы деятельность государственных органов стала более прозрачной, а государственные услуги (в том числе информационные) стали бы более доступными для населения.

Большей частью все эти задачи государство хотело решить путем создания электронного правительства, которое представляет собой механизм функционирования государственных органов по предоставлению электронных услуг. Однако, при реализации этого плана, государство столкнулось с одной проблемой в области доступа населения к информационным ресурсам государства: а какую именно информацию необходимо выкладывать на интернет-портале электронного правительства? Какая информация должна при любых обстоятельствах рассматриваться как общедоступная, а какая - ограниченно доступная? И тут выяснилось, что хотя в РК накопилось уже достаточно большое количество нормативных актов, регулирующих отношения в сфере информации, они носят разрозненный характер, регулируют лишь отдельные аспекты использования информации (например, Закон о СМИ регулирует распространение "массовой информации"), не содержат единого понятийного аппарата в сфере информации и защиты информации и не охватывают в полной мере область защиты информации.

И тогда было решено разработать законопроект "Об информации и защите информации", дать определение понятию "информация", установить правовые режимы информации в зависимости от вида и обеспечить соответствующую защиту. Кроме того законопроект нацелен на урегулирование порядка организации доступа к информации, введения таких понятий как "общественно-важная информация" и "информация, создаваемая государственными органами".

Надеемся, что такой законопроект будет принят, и действительно оправдает надежды, которые на него возлагаются, а также решит те задачи, которые перед ним поставлены.

- Перечислите основные вехи и эволюционный путь Закона о СМИ РК: когда был принят, когда и какие внесены поправки, на каком этапе все находится сейчас?

Закон РК "О средствах массовой информации" был принят 23 июля 1999 г. (далее - Закон о СМИ), заменив собой Закон Казахской ССР от 28 июня 1991 г. "О печати и других средствах массовой информации".

За время своего существования Закон о СМИ подвергался изменениям семь раз: в 2001, 2003, 2005 году, три раза в 2006 году, и последний раз был изменен 19 июня 2007г.

Новый Закон о СМИ ввел учетный порядок регистрации СМИ, ограничил перечень оснований отказа в постановке на учет чисто формальными признаками, расширил права журналистов, определил ограниченный перечень случаев освобождения СМИ и журналистов от ответственности за публикацию недостоверных сведений.

При этом, в целом, новый Закон о СМИ носил административно-регулятивный характер, который с введением очередных поправок только ужесточался. Так, в новом Законе о СМИ уже был предусмотрен широкий перечень оснований для приостановления судом выпуска (выхода в эфир) средства массовой информации. Это нарушения любого требования, содержащегося в статьях 2, 14, 15 и 16 Закона. К ним относятся: пропаганда или агитация насильственного изменения конституционного строя, нарушения целостности Республики Казахстан, подрыва безопасности государства, войны, социального, расового, национального, религиозного, сословного и родового превосходства, культа жестокости и насилия, порнографии, а также распространения сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан и иные охраняемые законом тайны; нарушение правил розничной продажи периодических печатных изданий, публикующих материалы эротического характера; выход в эфир радио-и телепрограмм, а также демонстрация кино- и видеопродукции порнографического и специального сексуально-эротического характера, пропаганда культа жестокости и насилия; нарушение требований в отношении реклама алкогольной и табачной продукции; нарушение требований, касающихся выходных данных а также требований в отношении обязательных экземпляров периодических изданий и хранения материалов теле- и радиопередач.

Первые изменения Закона о СМИ от 3 мая 2001 года (далее Закон 2001) носили в большей степени негативный характер и в целом значительно ухудшили положение СМИ и журналистов.

Остановлюсь на основных из них. Во-первых, Закон 2001 отнес к числу средств массовой информации web-сайты, не учитывая специфику интернета и тот факт, что далеко не все сайты работают как СМИ. Во-вторых, Закон 2001 ограничил срок, в течение которого только что созданное СМИ, получившее свидетельство о постановке на учет, может приступить к выпуску своей продукции. Для периодического печатного издания этот срок составил 6 месяцев со дня получения свидетельства о постановке на учет; для теле-, радио-, видео-, кинохроникальной программы, информационного агентства - год со дня получения свидетельства о постановке на учет.

При этом Закон установил жесткие последствия несоблюдения этих сроков - признание свидетельства о постановке на учет утратившим силу. В-третьих, Закон 2001 предусмотрел новую обязанность СМИ - проходить переучет. Причем, перечень случаев, влекущих обязанность по переучету, невероятно широк - смена собственника либо его организационно-правовой формы, наименования, а также названия средства массовой информации, изменения языка издания либо вещания, территории распространения, основной тематической направленности.

Было предусмотрено, что процедура переучета будет осуществляться в том же порядке, что и постановка СМИ на учет.

В-четвертых, было введено ограничение на ретрансляцию теле- и радиопрограмм иностранных средств массовой информации, которая не должна была превышать с 1 января 2002 года пятидесяти процентов, с 1 января 2003 года - двадцати процентов от общего объема передач по телерадиовещательным каналам.

И это еще не все негативные изменения, содержавшиеся в Законе 2001. К одной из новелл Закона 2001, которая в отличие от большинства других, носит положительный характер, можно отнести введение в Закон о СМИ нормы, предусматривающей детально регламентированный порядок предоставления государственными органами и иными организациями информации средствам массовой информации в ускоренный срок - 3 дня.

19 декабря 2003 года в Закон о СМИ были внесены изменения, касающиеся запрета рекламы алкогольной продукции с 1 января 2004 года. Вопросы рекламы табака и табачных изделий стали регулироваться законодательством Республики Казахстан о профилактике и ограничении табакокурения и о рекламе.

8 июля 2005 года в связи с принятием Закона РК "О внесении дополнений и изменений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам обеспечения национальной безопасности", были внесены изменения и дополнения и в Закон о СМИ.

Так, в ст. 2 "Свобода слова, получения и распространения информации" было добавлено, что не допускается пропаганда и оправдание экстремизма и терроризма, распространение информации, раскрывающей технические приемы и тактику антитеррористических операций в период их проведения, пропаганда наркотических средств и прекурсоров.

Раньше в Законе о СМИ было просто требование, чтобы объем передач на государственном языке по времени не был менее суммарного объема передач на других языках. Поправки от 8 июля 2005 г. детализировали и ужесточили данное требование: не просто объем, а еженедельный объем телевизионных и радиопрограмм СМИ на государственном языке по времени не должен быть менее суммарного объема передач на других языках.

Распределение передач на государственном языке в суточной сетке вещания должно осуществляться равномерно в течение всего периода их выхода в эфир. Исключение из этого требования было сделано для сетей кабельного, эфирно-кабельного телевидения.

Одной из причин такого детализации, на мой взгляд, послужил массовый обход требования о языках электронными СМИ, включавшими передачи на казахском языке только в ночной эфир.

Изменения 2005 года коснулись также введения ограничений на занятие должности главного редактора. Так, главными редакторами не могут быть недееспособные лица; граждане, имеющие не снятую или непогашенную судимость; иностранцы либо лица без гражданства.

Причины установления запрета иностранным лицам работать в качестве главных редакторов до сих пор официально никто не разгласил. Между тем, имеется одна версия введения такой поправки. Председатель Союза журналистов Казахстана Сейтказы Матаев назвал это нововведение в закон о СМИ "поправкой Петрушовой". Петрушова, к тому времени гражданка России, редактировала очень неудобную для власти газету "Республика". Поправка оказалась бесполезной, потому что Петрушова тут же стала именоваться не редактором, а председателем редакционного совета той же газеты.

Кроме того, в 2005 г. был расширен перечень оснований приостановления и прекращения выпуска СМИ. Так, были добавлены такие основания для приостановления выпуска (выхода в эфир) как распространение информации, раскрывающей технические приемы и тактику антитеррористических операций в период их проведения, пропаганда наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, нарушение требований о языке, повторное в течение года нарушение требований по ретрансляции теле- и радиопрограмм иностранных СМИ, выходным данным и обязательным экземплярам.

В качестве дополнительных оснований для прекращения выпуска СМИ можно назвать пропаганду экстремизма и терроризма, а также не устранение причин приостановления выпуска (выхода в эфир) средства массовой информации в установленный срок.

Изменения в Закон о СМИ 2005 года не выдерживают критики с точки зрения соразмерности введенных репрессивных мер преследуемым целям защиты интересов национальной безопасности. Так, прекращение выпуска (выхода в эфир) СМИ, которое, кстати, влечет аннулирование свидетельства о постановке на учет, должно быть самой крайней мерой в списке санкций, предусмотренных законом. Санкция может быть наложена только в тех пределах, в каких это действительно необходимо. Более того, на международном уровне наблюдается все большее единодушие по поводу того, что закрытие средства массовой информации вообще не должно применяться как санкция. Все большее число стран использует такие меры, как административное взыскание и уголовное наказание в отношении отдельных лиц. Включение в ряд оснований для прекращения выпуска СМИ "не устранение причин приостановления выпуска" также является проблематичным, так как неясно, каким образом средство массовой информации должно предпринимать действия, направленные на устранение, когда его деятельность уже была приостановлена.

10 января 2006 года Закон о СМИ снова был подвергнут изменениям, на этот раз в связи с внесением изменений в законодательство РК по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления.

Основное изменение было связано с введение новой главы 1-1. "Государственное регулирование в области средств массовой информации", где были разграничены полномочия в области государственного регулирования между Правительством РК, уполномоченным органом (Министерство культуры и информации РК) и местными исполнительными органами областей (города республиканского значения, столицы).

31 января 2006 года в рамках внесения изменений в законодательные акты РК по вопросам предпринимательства, Закон о СМИ был дополнен новой нормой о государственном контроле. В которой были расписаны полномочия государственных органов в области контроля за СМИ, виды и сроки проверок СМИ (плановая, внеплановая, рейдовая).

5 июля 2006 года в Закон о СМИ и другие законодательные акты были внесены очередные существенные изменения в связи с тем, что поправки непосредственно касались вопросов средств массовой информации.

Согласно данным изменениям перечень лиц, которые не могут быть главными редакторами, был расширен гражданами, являвшимися главными редакторами (редакторами) средств массовой информации, "по вине которых выпуск (выход в эфир) средства массовой информации был прекращен решением суда, в течение трех лет со дня вступления в законную силу решения суда".

Более детально была прописана процедура постановки СМИ на учет и переучет. При этом такое изменение не только не облегчило, а еще более усугубило положение СМИ. Так, если раньше срок, в течение которого только что созданное СМИ, получившее свидетельство о постановке на учет, могло приступить к выпуску своей продукции, составлял для периодического печатного издания шесть месяцев со дня получения свидетельства о постановке на учет; а для теле-, радио-, видео-, кинохроникальной программы, информационного агентства год, со дня получения свидетельства о постановке на учет, то теперь эти сроки сокращены в два раза и составляют - три месяца и шесть месяцев соответственно.

И без того обширный перечень оснований для переучета СМИ был расширен дополнительными случаями, а именно: смена главного редактора (редактора), адреса редакции и периодичности выпуска.

19 июня 2007 года в Закон о СМИ были внесены изменения в части полного запрета рекламы табака и табачных изделий.

В настоящее время работа над модификацией Закона о СМИ продолжается. В рамках предстоящего председательства Казахстана в ОБСЕ, Правительство РК объявило, что среди прочего будет реформироваться законодательство о СМИ с учетом рекомендаций ОБСЕ. Законопроект "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан "О средствах массовой информации", инициатором которого выступило Министерство культуры и информации, находится в настоящий момент в Парламенте.

- На ваш взгляд, в каких статьях Нового закона о СМИ содержится прямое ущемление прав журналистов? Или вся его структура такова, что позволяет вершить произвол?

Как отмечают казахстанские эксперты, участвовавшие в этом году в разработке законопроекта о СМИ, в частности Тамара Калеева, президент Фонда "Адил соз", "впервые за последние 9 лет правительственный законопроект не ограничивает, а расширяет права средств массовой информации и журналистов. Однако по сравнению с реальными проблемами, во-первых, количество предлагаемых изменений чрезвычайно мало, во-вторых, это предложения редакторского и процедурного плана, они не затрагивают базовых стандартов свободы выражения".

Я в целом согласна с этой точкой зрения. Действительно, впервые за всю историю многострадального Закона о СМИ, в данном законопроекте нет ни одной нормы, которая бы ухудшала положение СМИ и журналистов. Однако ничего принципиально нового эти изменения СМИ и журналистов также не несут.

Так, в соответствии с законопроектом из перечня оснований для переучета СМИ исключается смена главного редактора (редактора), адреса редакции. Но это лишь частичная отмена тех ухудшений, которые были введены в Закон о СМИ в 2006 г. в части переучета СМИ.

Отмена регистрации электронных СМИ ни в коей мере не означает создание более благоприятных условий для появления новых теле- и радиокомпаний, так как, во-первых, вещательные СМИ проходят процедуру лицензирования, которая большей частью дублирует процесс постановки на учет (соответственно данная поправка лишь устраняет двойной учет), во-вторых, на практике проблемы возникали не с регистрацией (которую все СМИ проходили достаточно легко), а с лицензированием и получением частоты.

Предложение рабочей группы по разработке законопроекта, а именно представителей НПО, о необходимости комплексного реформирования законодательства о СМИ, путем внесения изменений не только в Закон о СМИ, но и в другие законодательные акты, касающиеся деятельности СМИ, не нашло поддержки со стороны властей.

Поэтому в Парламенте, к сожалению, находится законопроект, предусматривающий изменение лишь Закона о СМИ.

Еще одним наглядным примером, как власть умеет "прислушиваться" к мнению общественности, может служить тот факт, что из 43 поправок, предложенных неправительственными организациями в Закон РК "О средствах массовой информации", в официальный законопроект, обнародованный Министерством культуры и информации Республики Казахстан и переданный в Парламент, вошло только 9, большая часть из которых носит редакционный характер.

- Рабочая группа по разработке законопроекта "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан "О средствах массовой информации" внесла следующие поправки: отмену постановки на учет для электронных СМИ, исключение из оснований для переучета СМИ смены главного редактора и изменения адреса редакции, а также исключение требования о получении журналистом согласия на использование аудио- или видеозаписывающей техники. Каковы их перспективы (пройдут-не пройдут)?

Для того, чтобы ответить на этот вопрос, необходимо обратиться к истории возникновения самих поправок.

Очередное реформирование законодательства о СМИ, которое мы в настоящее время наблюдаем, в первую очередь, связано с предстоящим председательством Казахстана в ОБСЕ, необходимостью выполнения обещаний, которые были озвучены перед международным сообществом в связи с этим, а также со стремлением соответствовать принципам ОБСЕ.

В ходе Мадридской встречи министр иностранных дел Казахстана Марат Тажин не мог обойти необходимость либерализации информационного законодательства. "В контексте будущего председательства мы намерены инкорпорировать различные предложения в объединенный проект поправок в Закон о СМИ, где найдут свое отражение и рекомендации ОБСЕ. Это и станет основным содержанием работы над медийным законодательством в 2008 году. Правительство Казахстана учтет рекомендации ОБСЕ", - заявил на данной встрече господин Тажин.

Несмотря на огромное количество проблем в данной сфере, господин Тажин выделил в качестве приоритетных только два вопроса: снижение уголовной ответственности за диффамацию в СМИ и либерализацию процедуры регистрации СМИ.

Какие именно меры собираются предпринимать власти для реализации этих двух направлений озвучил в своем выступлении министр культуры и информации РК Е. Ертысбаев на заседании Постоянного Совета ОБСЕ 26 июля 2007 г.

В частности, он заявил, что "в настоящее время за клевету, оскорбление, посягательство на честь и достоинство представителя власти законом в нашей стране предусмотрены определённые меры. При этом те же действия, совершённые уже с привлечением СМИ, наказываются ещё более сурово. В наших поправках предлагается исключить эту норму в части применительно к СМИ. Также наше ведомство рассматривает возможность объявления на определённый срок моратория на привлечение к уголовной ответственности при возникновении диффамационных конфликтов, ограничившись гражданско-процессуальными мерами воздействия".

В отношении вопроса о либерализации процедуры регистрации СМИ министр культуры и информации отметил, что необходимо отменить регистрацию для электронных СМИ.

Помимо вышеуказанного, г-н Ертысбаев озвучил еще две поправки, которые планировались внести в законодательство о СМИ: демонополизация СМИ и недопустимость раскрытия судом источника информации на любом основании.

Однако, эти поправки так и не нашли своего отражения в правительственном варианте законопроекта, отправленного в Парламент. Кроме того, господин Ертысбаев озвучивал еще одну поправку, принятие которой существенно облегчило бы работу журналистов и СМИ, а именно "исключение нормы, касающейся обязанности журналиста всегда публиковать достоверные сведения, уважать законные права и интересы физических и юридических лиц". Однако и эта поправка была благополучно забыта в официальном законопроекте.

Таким образом, вероятность принятия такой поправки как отмена постановки на учет для электронных СМИ, которая по сути лишь устраняет двойной учет электронных СМИ, близка к 100%.

Исключение из оснований для переучета СМИ смены главного редактора и изменения адреса редакции хотя и в незначительной степени, но облегчают деятельность СМИ, однако не могут рассматриваться в качестве существенной поправки, на которую власти идут "со скрипом". Тем более, что все остальные обязательные условия для переучета - в случаях смены собственника либо изменения организационно-правовой формы, наименования, а также названия средства массовой информации, языка издания либо вещания, территории распространения, основной тематической направленности и периодичности выпуска - сохраняются. Вероятность принятия данной поправки Парламентом, на мой взгляд, также достаточно высока.

И, наконец, поправка, связанная с исключением из действующего закона обязанности журналиста получить согласие гражданина на использование аудио- или видеозаписи при проведении интервью. Эта поправка была сделана исключительно с целью избежать дублирования пп 4-1 ст. 21 Закона о СМИ ("получить согласие на использование аудио- или видеозаписи при проведении интервью с гражданами") со ст. 145 ГК РК, в которой такое требование продолжает оставаться в неизменном виде. Так, согласно ст. 145 ГК РК "никто не имеет право использовать изображение какого-либо лица без его согласия…. Опубликование, воспроизведение и распространение изобразительного произведения (картина, фотография, кинофильм и другие), в котором изображено другое лицо, допускается лишь с согласия изображенного…. Такого согласия не требуется, если это установлено законодательными актами, либо изображенное лицо позировало за плату".